20 July 2009

Menimbang Sistem Campuran

Considering A Mixed System

Published by Indonesian media
Media Indonesia, 24 June 2009

Refly Harun
Constitutional Law Expert and Election Observer at Centre for Electoral Reform

Tiga kali pemilu pada era Reformasi –Pemilu 1999, Pemilu 2004, dan Pemilu 2009—terbilang sukses, terlepas dari segala kekurangan dan kecurangan yang terjadi. Lembaga semacam the Carter Center, misalnya, turut memuji pelaksanaan pemilu-pemilu di era Reformasi. Untuk Pemilu 2009, lembaga yang dibangun oleh mantan Presiden AS Jimmy Carter tersebut menulis dalam situs mereka, “The Carter Center congratulates the people, political parties, and National Election Commission (KPU) of Indonesia on the generally peaceful April 9, 2009, legislative elections, the third since the country's democratic transition from the New Order of former President Soeharto.”

(The Carter Center mengucapkan selamat kepada rakyat Indonesia, partai politik, dan KPU atas terselenggaranya pemilu legislatif 9 April 2009 yang relatif damai, pemilu ketiga sejak transisi demokrasi dari Orde Barunya mantan Presiden Soeharto).

Pujian seperti itu tentu tidak bisa menghilangkan fakta begitu bermasalahnya pemilu-pemilu di era Refomasi. Banyaknya parpol yang bertanding, penerapan sistem pemilu proporsional terbuka yang membingungkan pemilih, penghitungan suara yang lambat dan penuh kecurangan hingga menghadirkan raturan kasus di Mahkamah Konstitusi (MK), terlalu tersentralisasinya pelaksanaan pemilu di tangan KPU hingga membuat lembaga itu kalang-kabut sendiri, kualitas calon terpilih yang meragukan, adalah sebagian soal yang segera membutuhkan jawaban.

Pelaksanaan pemilu seperti ini tidak bisa dipertahankan, harus dilakukan langkah-langkah perbaikan. Salah satunya dengan meninjau ulang sistem pemilu yang ada. Sebagai wacana awal mengubah sistem pemilu, tulisan ini mengajukan sistem pemilu campuran (mixed system) seperti banyak diterapkan negara-negara demokrasi baru di Afrika dan bekas Uni Soviet (www.aceproject.org) untuk menggantikan sistem proporsional yang telah diterapkan sejak Pemilu 1955. Sistem ini pernah ditawarkan Centre for Electoral Reform (Cetro) menjelang Pemilu 2004, tetapi tidak mendapatkan tanggapan yang memadai saat itu.

Kompromi Dua Ekstrem
Perdebatan tentang sistem pemilu sering bergerak dalam kutub ekstrem. Mereka yang menilai sistem proporsional bermasalah segera tertarik dengan sistem mayoritarian (pluralitas-mayoritas), atau yang secara salah kaprah disebut dengan sistem distrik. Demikian pula sebaliknya. Padahal, baik sistem proporsional maupun sistem distrik tidak sepenuhnya baik dan memang tidak ada sistem pemilu yang sempurna. Setiap sistem pemilu pasti memiliki kelebihan dan kekurangan. Pilihan bergantung pada kebutuhan di mana sistem itu diterapkan.

Di Indonesia, kebutuhan paling nyata adalah menghasilkan wakil rakyat yang akuntabel di satu sisi dan penguatan sistem kepartaian di sisi lain, yang pada gilirannya berujung pada penguatan sistem pemerintahan presidensial. Sistem distrik kerap dianggap lebih berdaya untuk menghasilkan wakil rakyat yang akuntabel, tetapi lemah dalam penguatan sistem kepartaian karena peranan partai menjadi lebih minim. Sistem proporsional dinilai sebaliknya, partai terlalu dominan dan calon kurang mendapatkan insentif untuk berdekat-dekatan dengan konstituen. Bagi mereka, berada di lingkaran elite partai jauh lebih strategis dan menentukan.

Untuk mengompromikan keduanya, Indonesia menerapkan sistem proporsional dengan daftar terbuka sejak Pemilu 2004. Dari segi pelaksanaan, sistem ini ternyata sangat rumit, memunculkan banyak ketidakpastian karena proses atau rantai penghitungan suara yang terlalu panjang dan lama, plus biaya pemilu yang sangat mahal. Dari sisi hasil, ditambah dengan penerapan suara terbanyak, sistem ini hanya menghasilkan calon populer tanpa kejelasan kapasitas dan track record.

Dengan mixed system diharapkan terjembatani masalah popularitas dan kapasitas, termasuk masalah akuntabalitas dan penguatan parpol. Mixed system adalah sistem pemilu yang menerapkan sekaligus sistem proporsional (tertutup) dan sistem distrik. Kursi disediakan melalui dua jalur, jalur distrik dan jalur proporsional. Persentasi kursi kedua jalur tersebut bervariasi di antara negara-negara yang menerapkan sistem ini. Di Lesotho pascakonflik, misalnya, kursi dibagi ke dalam 80 kursi distrik dan 40 kursi proporsional, sementara di Jerman ada 299 masing-masing kursi untuk jalur distrik dan proporsional.

Dengan jumlah kursi DPR sekarang sebanyak 560, dengan mixed system bisa dibuat 280 kursi distrik dan 280 kursi proporsional (fifty-fifty). Nantinya akan ada 280 distrik pemilihan untuk anggota DPR. Setiap distrik hanya merebutkan satu kursi (single member district).

Pemilih akan diberikan satu surat suara yang memuat dua kolom, yaitu kolom lambang parpol (untuk kursi proporsional) dan kolom nama-nama calon (untuk kursi distrik). Bila ada 38 parpol yang ikut pemilu seperti Pemilu 2009, surat suara hanya akan memuat 38 lambang parpol dan maksimal 38 nama calon. Dikatakan maksimal karena setiap parpol hanya boleh mengajukan satu calon untuk setiap kursi distrik, tetapi bisa juga parpol tidak memiliki calon di distrik tertentu. Dengan demikian mudah bagi pemilih untuk mengenal para caleg, terlebih bila parpol yang ikut semakin sedikit.

Pemilih diharuskan memilih parpol dan caleg sekaligus. Caleg yang dipilih tidak harus berasal dari parpol yang dipilih. Bisa jadi pemilih memilih parpol A, tetapi calegnya dari parpol B. Caleg yang mendapatkan suara terbanyak di distrik langsung terpilh karena mendapatkan mandat langsung dari rakyat (the winner takes all).

Untuk kursi proporsional yang berjumlah 280 akan ditentukan berdasarkan proporsi perolehan suara masing-masing parpol. Caleg yang terpilih ditentukan dari daftar yang diajukan parpol seperti Pemilu 1999 atau pemilu-pemilu di era Orde Baru. Mereka nantinya akan disebar ke dapil sehingga satu dapil akan diwakili dua orang, satu dari kursi distrik dan satu dari kursi proporsional. Penyebaran ke dapil terhadap kursi proporsional adalah soal teknis yang bisa dibahas kemudian.

Untuk penyederhanaan parpol, parliamentary threshold (PT) tetap bisa diterapkan. Misalnya, hanya parpol yang memperoleh minimal 3% suara yang berhak atas kursi proporsional. Bila diterapkan pada hasil Pemilu 2009, berarti hanya sembilan parpol yang memperoleh kursi proporsional. Sembilan parpol inilah yang akan terwakili di parlemen dan membentuk fraksi. Calon dari parpol lain yang terpilih melalui kursi distrik tidak dibolehkan membentuk fraksi sendiri. Mereka harus bergabung dengan fraksi yang dibentuk parpol yang lolos PT. Tujuannya tidak lain adalah agar ada penyederhanaan jumlah parpol di parlemen. Secara teoretis, kursi-kursi distrik pun akan dikuasai oleh parpol yang lolos PT sehingga tidak ada urgensinya memberikan hak bagi caleg-caleg yang terpilih dari kursi distrik untuk membentuk fraksi tersendiri.

Dengan mixed system, parpol bisa mengompromikan popularitas dan kualitas caleg. Caleg populer dapat dinominasikan untuk kursi distrik, sedangkan yang berkualitas namun kurang populer dapat dinominasikan untuk kursi proporsional. Intinya, calon tidak boleh dinominasikan untuk kursi distrik dan proporsional sekaligus. Cara ini akan mengompromikan dua kebutuhan DPR, yaitu ada caleg yang memang dikenal konstituennya dan berjuang bagi kepentingan mereka, tetapi ada pula caleg yang memang berkualitas sehingga mampu menjalankan tugas-tugas DPR secara baik di bidang legislasi, anggaran, dan pengawasan.

Tulisan ini baru merupakan lontaran awal. Eksplanasi lebih jauh tentang kelebihan dan juga kekurangan mixed system bisa diberikan dan tentu didiskusikan lebih lanjut. Yang jelas, sistem pemilu saat ini, yang menyebabkan inflasi caleg dan kerumitan pelaksanaan pemilu plus calon terpilih yang mengecewakan, tidak seharusnya dipertahankan. Harus ada terobosan-terobosan brilian untuk memperbaiki keadaan sekarang demi pemilu yang lebih baik di masa datang.***

No comments: